Análisis de política pública · Colombia
No hubo recursos liberados. Hubo un cambio de base gravable: se quitaron 13,5 puntos de la nómina y se creó el CREE sobre las utilidades. Ese diseño explica buena parte de por qué el empleo prometido no apareció donde se esperaba.
La Ley 1607 de diciembre de 2012 eliminó 13,5 puntos de aportes sobre la nómina para los trabajadores que ganaran menos de 10 salarios mínimos: 2% del SENA y 3% del ICBF desde el 1 de mayo de 2013, y el 8,5% de salud a cargo del empleador desde el 1 de enero de 2014. En el mismo acto creó el CREE, un impuesto del 9% sobre utilidades, para financiar lo que antes financiaba la nómina. La Ley 1739 de 2014 le añadió sobretasa y la Ley 1819 de 2016 lo eliminó, subiendo la tarifa general de renta y dejando la exoneración en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario, donde sigue vigente.
Por qué esto importa para el diagnóstico. El beneficio neto de una empresa no dependía de si contrataba, sino de su relación entre utilidades y nómina. Ganó la empresa intensiva en mano de obra y de baja rentabilidad. Perdió la empresa rentable y poco intensiva en trabajo. Un incentivo así no premia contratar: premia tener ya una nómina grande.
El objetivo declarado sí fue empleo. En noviembre de 2012 la viceministra de Hacienda Ana Fernanda Maiguashca anunció que la reducción de costos no salariales podía impulsar la creación de entre 450 mil y un millón de puestos formales, con base en estudios revisados por el ministerio y respaldo de la CAF, que además proyectaba 1,5 puntos adicionales de crecimiento del PIB. El gobierno también prometía bajar el Gini de 57,3 a 55,4.
La informalidad urbana cayó, pero la caída se concentró en los tres primeros años y luego se detuvo en seco durante dos años completos, sin que la exoneración se hubiera tocado.
La caída se agotó en 2016
Tasa de informalidad, 13 ciudades y áreas metropolitanas, trimestre móvil diciembre–febrero
El desempleo nacional siguió el mismo patrón de ciclo: tocó su mínimo cerca de 8,9% en 2015 y luego subió de forma sostenida hasta 10,5% en 2019, antes de la pandemia. La mejora se agotó y se revirtió con la exoneración plenamente vigente.
Los datos más recientes verificables: desempleo de 8,0% en junio de 2026, el más bajo en ocho años, e informalidad nacional de 54,5% en el trimestre abril–junio de 2026, con 40,7% en las 13 ciudades y 84,8% en microempresas. Advertencia metodológica seria: el DANE cambió la GEIH y la definición de informalidad en 2022, así que el 54,5% de hoy no es comparable de forma directa con la serie urbana de 2012. Cualquier lectura de "trece años después seguimos igual" hay que hacerla con esa reserva.
Hay cuatro evaluaciones serias, publicadas todas en 2017 en la revista Economía de LACEA, y sus resultados no coinciden entre sí. Esa dispersión es, en sí misma, el hallazgo.
Lo prometido contra lo estimado
Empleos formales atribuidos a la reforma, miles
Kugler, Kugler y Herrera-Prada, con encuestas de hogares y registros de seguridad social, encuentran los efectos más grandes: 12,4 puntos porcentuales más de cotización a salud y pensión entre los tratados, 8,5 puntos más de contrato escrito y elasticidades del empleo respecto a los costos no salariales de 3,0 a 4,2. Fernández y Villar, de Fedesarrollo, estiman una caída de 4,3 a 6,8 puntos en la informalidad de los trabajadores afectados en las 13 áreas, que traducida a escala nacional equivale a solo 1,2 a 2,2 puntos, porque los tratados eran el 45% de la fuerza laboral. Morales y Medina, del Banco de la República, calculan unos 213.000 empleos de corto plazo en firmas preexistentes y más de 600.000 en el largo plazo.
Del lado crítico, Farné y Rodríguez, del Externado, cuestionaron las proyecciones desde antes de la aprobación. En su evaluación posterior, Farné concluye que los resultados fueron "muy modestos, largamente por debajo de las expectativas". Su crítica más filosa es de timing: parte de los efectos que Garlati (2018) atribuye a la reforma aparecen entre enero y abril de 2013, cuando la exoneración todavía no había entrado en vigor. Eso apunta a que el ciclo económico está haciendo el trabajo que se le atribuye a la política.
El hallazgo más útil para responder la pregunta es el de Bernal y coautores: el efecto sobre el empleo se concentró justamente donde hay menos empleo.
El efecto apareció donde menos empleo hay
Aumento del empleo en la firma beneficiada promedio, por tamaño
Donde estaba el empleo no hubo contratación adicional: hubo salarios más altos para quienes ya estaban formalizados. Los propios autores señalan que las empresas grandes probablemente fueron más sensibles al aumento del impuesto corporativo que financiaba la rebaja, es decir, pagaron del otro lado. El ahorro se repartió entre rentas de trabajadores ya formales y márgenes, no en puestos nuevos.
Segundo matiz que conviene no perder de vista: buena parte de lo que se midió como "formalización" son transiciones de estado, no creación neta de empleo. Kugler y coautores miden exactamente eso, trabajadores que ya trabajaban y pasaron a tener contrato escrito y cotización. Es una mejora real de bienestar, pero no es lo que se prometió cuando se habló de un millón de empleos.
Lo que no pude verificar. No encontré ningún estudio de incidencia que descomponga el uso de los recursos entre precios al consumidor, dividendos e inversión para esta reforma en Colombia. La literatura mide empleo y salarios; sobre traslado a precios o a utilidades distribuidas no hay evidencia colombiana sólida que haya podido localizar. Tampoco encontré una evaluación oficial ex post del Ministerio del Trabajo ni del DNP sobre esta medida en particular, ni una estimación consolidada y actualizada del costo fiscal total de la exoneración. Si alguien presenta cifras sobre "cuánto se fue a ganancias", hay que pedirle la fuente.
La reforma se implementó en el pico del ciclo. Atribuirle la caída de informalidad de 2013 a 2015 sin descontar el auge previo y el colapso posterior del petróleo es un error grave, y es exactamente lo que hace el argumento oficial.
La reforma llegó en el pico y el ciclo se dio vuelta enseguida
Crecimiento anual del PIB de Colombia, porcentaje
A esto se suman la fiscalización de la UGPP, que se intensificó en el mismo período y que Farné sugiere pudo ser más efectiva que la rebaja tributaria; la Ley 1429 de 2010 de formalización y primer empleo; la migración venezolana masiva desde 2016 y 2017, que presiona la informalidad hacia arriba; la pandemia, que rompe todas las series en 2020; y la reforma laboral de 2025, la Ley 2466, que vuelve a subir costos laborales por otra vía.
La política movió la aguja, pero mucho menos de lo prometido y en el lugar equivocado. El rango creíble está entre 1 y 2 puntos de informalidad nacional y del orden de 200.000 a 600.000 empleos formales acumulados, con una dispersión entre estudios tan amplia que nadie tiene una cifra confiable. Lo más plausible es que los costos no salariales sean una de varias restricciones y no la que ata, frente al salario mínimo alto en relación con la productividad mediana, la baja productividad de la microempresa y la debilidad de la fiscalización.
Y aquí está la ironía. El proyecto de reforma tributaria de 2026 propone reducir el umbral de la exoneración de 10 a 3 salarios mínimos, con un recaudo esperado de 8,5 billones de pesos en 2027. Es decir, el Estado hoy valora en esa magnitud anual solo el tramo entre 3 y 10 mínimos del beneficio que creó para generar empleo. Si se aprueba, tendremos por primera vez el experimento inverso, y esa evaluación sí será limpia: mismo instrumento, dirección contraria, sin un superciclo de commodities de por medio.
VerificadoFechas y contenido normativo de la Ley 1607 de 2012 y sus modificaciones; los objetivos declarados por el Ministerio de Hacienda; la serie de informalidad urbana 2013–2019 del DANE; las cifras de informalidad y desempleo de 2026; los resultados de los cuatro estudios principales; el crecimiento del PIB; y el recaudo esperado de la propuesta de 2026.
Sin verificarEl destino de los recursos entre precios, utilidades e inversión; una evaluación oficial ex post de la medida; el costo fiscal anual consolidado de la exoneración completa; y la serie anual de desempleo del DANE entre 2012 y 2019, que aquí se cita solo en texto y con la reserva de que las fuentes secundarias difieren de la serie del Banco Mundial.